Юридическая наука поддержала законодателей: ученые СПбГУ обсудили реформу государственного контроля и надзора

Общие принципы и новый подход к контрольно-надзорной деятельности стали главной темой летней школы административного права Санкт-Петербургского университета.

Новый проект реформы контрольно-надзорной деятельности был опубликован в мае 2019 года и представлен в рамках ПМЮФ-2019. Сейчас доработкой проекта занимается группа экспертов, в состав которой входит декан юридического факультета СПбГУ Сергей Белов.

Научная дискуссия вокруг проекта законодательной реформы системы органов контроля и надзора объединила юристов-конституционалистов и специалистов в области административного и финансового права. Модераторами первой секции выступили декан юридического факультета СПбГУ Сергей Белов и профессор СПбГУ, судья Конституционного суда РФ Сергей Князев.

Главная задача контрольно-надзорной деятельности, по словам экспертов, обеспечить соблюдение и полноценную реализацию прав и свобод человека и гражданина. Поэтому взаимодействие законодателя и органов, наделенных контрольно-надзорными полномочиями, должно строиться на основе конституционных положений.

Законодательство может быть идеальным, но закон применяют люди.

Профессор СПбГУ, судья Конституционного суда РФ Сергей Князев

По его словам, инициаторам реформы необходимо помнить, что ее приоритетным результатом должно стать соблюдение и защита прав и свобод. «Господство публичных интересов при организации контроля и надзора органами не может быть признано соответствующим Конституции РФ», — подчеркнул профессор.

Он отметил, что Конституция РФ не содержит положений, непосредственно регулирующих вопросы контроля со стороны органов исполнительной власти. Вместе с тем это не означает, что контроль в данной сфере не связан никакими конституционными параметрами и ограничениями. Сергей Дмитриевич привел в пример целый ряд актов КС РФ, в которых путем конституционно-правового истолкования норм федеральных законов cудом были сформулированы допустимые параметры осуществления контрольно-надзорной деятельности. По словам спикера, регулируя контрольно-надзорные отношения, законодатель не должен исходить из господства государственных интересов — избыточность в таком деле недопустима, а самодостаточным приоритетом контроля (надзора) во всяком случае не может быть рациональная организация государственной деятельности. С этих позиций нужно оценивать и требования административных органов.

В соответствии с позицией КС РФ роль судов в делах по административному контролю должна расширяться — вместо формального осуществления полномочий им надлежит производить оценку обоснованности и разумности претензий контрольных (надзорных) органов, в том числе по просьбе субъектов, в отношении которых применяются соответствующие контрольно-надзорные меры воздействия.

Поскольку контрольно-надзорное производство в отечественной системе формирует самостоятельную отрасль, речь также шла о необходимости создания уполномоченного органа, осуществляющего механизм административного контроля за правоприменением таких норм.

В существующих сегодня механизмах защиты, по мнению Сергея Белова, применяются инструменты, характерные для административной системы и имеющие зачастую репрессивный характер. Число надзорных органов растет, а законодательно установленных критериев оценки, правомерно ли реализуются их надзорные полномочия, сегодня не хватает.

Сергей Белов отметил, что имеющиеся конституционные принципы требуют содержательного наполнения, и обратился к примерам функционирования подобных принципов — определенности, разумности действий государственных органов (в англосаксонском праве), уважения законных ожиданий и пропорциональности.

Оценка предсказуемости и пропорциональности полномочий контрольно-надзорных органов должна осуществляться судами и обеспечивать вытекающие из Конституции РФ требования к контрольно-надзорной деятельности.

Декан юридического факультета СПбГУ Сергей Белов

Также участники обратили внимание на необходимость развивать систему общественного и парламентского контроля, которые должны стать эффективными инструментами правового реагирования наряду с прокурорским надзором. Такой подход не только позволит полноценно следовать конституционным принципам, но также будет способствовать формированию конкурентной среды и развитию сознательности граждан.

Проректор по экономическому развитию СПбГУ Михаил Кудилинский обратился к вопросам о целях и методах контроля и особенностях разграничения форм внутреннего и внешнего контроля, а также рассказал о новых моделях контроля в рамках глобальных процессов цифровизации.

В рамках работы двух секций летней школы были представлены доклады по вопросам теории государственного контроля, актуальной методики надзорной деятельности, судебного контроля за содержанием и применением закона. В числе дискуссионных — проблемы, связанные с недопустимостью избыточного контроля, пределы и возможности применения международных принципов и доктрин, выработанных в рамках других правовых систем, в российской практике. Эксперты обсудили особенности вовлечения в сферу контрольно-надзорной деятельности частных лиц и передачу им части публичных функций.

Результаты обсуждения вопросов правоприменения и правотворчества в сфере государственного контроля представителями конституционной и административно-правовой науки будут использованы при дальнейшей работе законодателей.