Эксперты СПбГУ рекомендовали отказаться от норм, ограничивающих автономию вузов

Эксперты Санкт-Петербургского университета подвели итоги экспертной работы в части «регуляторной гильотины» в сфере образования за год. За это время ученые СПбГУ — специалисты в области образования, педагогики, юриспруденции, управления и экономики — проанализировали больше 60 проектов нормативных актов, разработанных Министерством науки и высшего образования РФ, Министерством просвещения РФ, Федеральной службой по надзору в сфере образования, и подготовили по ним заключения.

Доцент СПбГУ, директор Междисциплинарного центра исследований контрольно-надзорной деятельности в СПбГУ Екатерина Дмитрикова рассказала, какие документы были проанализированы университетскими учеными и какие замечания были учтены профильными ведомствами.

С чего началась работа над экспертизой проектов нормативных актов в сфере образования?

В 2019 году в России была запущена реформа, которая получила название «регуляторная гильотина»: было решено пересмотреть и упразднить неактуальные или избыточные обязательные требования. Тогда же были созданы профильные рабочие группы по реализации механизма «регуляторной гильотины» для организации работы по формированию новых структур регулирования, подготовке проектов нормативных правовых актов, содержащих обязательные требования, в соответствующих сферах общественных отношений, в том числе в сфере образования. В состав группы входят представители Министерства просвещения, Министерства образования и Рособрнадзора, руководители образовательных организаций, научных центров и ведущих вузов страны, в том числе СПбГУ, МГУ, ВШЭ. В текущем году рабочая группа провела работу по формированию новой структуры регулирования, анализу проектов нормативных правовых актов, содержащих обязательные требования, подготовленных федеральными органами исполнительной власти. Проекты указанных документов стали предметом экспертных заключений.

С самого начала стало очевидно, что проекты нормативных правовых актов, которые направлялись в Университет рабочей группой, затрагивают не только сферу образования, а потому подготовка заключений предполагает междисциплинарный подход. Результаты работы экспертов Санкт-Петербургского государственного университета отличает то, что оценка проектов документов не ограничивалась анализом положений законодательства об образовании. Междисциплинарный подход позволил дать оценку последствиям принятия и применения положений проектируемых нормативных правовых актов в различных сферах. В их числе вопросы безопасности и эксплуатации зданий, защиты персональных данных, формирование компетенций по различным направлениям подготовки, организация взаимодействия образовательной организации с работодателями и профессиональным сообществом, реализация гарантий прав граждан, качество предоставления государственных услуг.

Сколько документов рассмотрели эксперты СПбГУ?

С начала 2020 года университетская группа рассмотрела более 60 проектов нормативных правовых актов.

Какие это были документы?

Это были проекты, разработанные Министерством науки и высшего образования РФ, Министерством просвещения РФ, Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки в рамках реализации механизма «регуляторной гильотины». Проекты разрабатывались взамен актов, подлежащих отмене с 1 января 2021 года. Эксперты СПбГУ сформулировали замечания и предложения к проектам, которые определили контуры новой модели государственной регламентации в сфере образования: реестрам нормативных правовых актов, отменяемых в рамках реализации механизма «регуляторной гильотины», структуре нормативного регулирования в сфере образования.

Что предложили ученые СПбГУ по результатам экспертизы?

В числе наших предложений: пересмотр роли государственной аккредитации в системе государственной регламентации образовательной деятельности, применение риск-ориентированного подхода к организации контрольно-надзорной деятельности в сфере образования, перенос акцентов на систему мониторингов, общественных и профессионально-общественных, международных аккредитаций, изменение требований к реализации образовательных программ на основании самостоятельно разработанных и установленных образовательными организациями образовательных стандартов. Обозначенные подходы стали ориентиром при подготовке экспертных заключений по проектам нормативных правовых актов, регулирующих вопросы лицензирования и аккредитации, организацию приема на обучение по образовательным программам, оценку качества условий осуществления образовательной деятельности, организацию образовательной деятельности.

Есть ли какие-то общие замечания, которые повторялись из заключения в заключение?

Да, например, мы заметили, что при разработке проектов не всегда учитывалась концепция реформы «регуляторной гильотины» — отсечение избыточного регулирования. В результате в проектах нормативных правовых актов сохранились неактуальные обязательные требования, в том числе ограничивающие автономию образовательных организаций.

Кроме того, зачастую тексты проектов воспроизводят положения Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» либо дублируют положения иных нормативных правовых актов, как правило, актов Правительства РФ, при этом отдельные обязательные требования сформулированы без учета цели законодательного регулирования.

Также мы отметили недостаточность проектируемых изменений для пересмотра модели организации лицензионного контроля в сфере образования и роли государственной аккредитации в системе регламентации образовательной деятельности в сфере высшего образования, не всегда прослеживается системный подход к реформированию модели контрольно-надзорной деятельности в сфере образования, внедрению риск-ориентированного подхода и расширению автономии высших учебных заведений. К сожалению, не все проекты демонстрируют достаточный уровень юридической техники.

Тексты заключений опубликованы в Репозитории СПбГУ и на странице Междисциплинарного центра исследования контрольно-надзорной деятельности.

Что происходило после того, как экспертное заключение было готово?

Все заключения с замечаниями и предложениями направлялись в рабочую группу по реализации механизма регуляторной гильотины в сфере образования, а дальше разработчиками проектов нормативных правовых актов — в соответствующий федеральный орган исполнительной власти.

И замечания были учтены?

В одних случаях замечания учитывались (например, замечания к обязательным требованиям по размещению информации на официальном сайте образовательной организации, правилам приема на обучение) и документы проходили согласование. В других случаях при разработке проектов уполномоченные органы не всегда следовали структуре нормативного регулирования, учитывали принципы установления обязательных требований. Отклонение от структуры затрудняло, а в отдельных случаях препятствовало принятию согласованного решения по проекту нормативного правового акта представителями регулятора и экспертного сообщества. Например, проект Положения о лицензировании образовательной деятельности обсуждался на заседании рабочей группы не единожды, в результате не был согласован и был направлен на рассмотрение подкомиссии по совершенствованию контрольных (надзорных) и разрешительных функций федеральных органов исполнительной власти при Правительственной комиссии по проведению административной реформы.

Расскажите, пожалуйста, о работе над сборником.

Работа подходит к завершению. В сборнике будут опубликованы тексты заключений. Разработанные университетскими экспертами подходы к пересмотру содержания обязательных требований и организации контрольно-надзорной деятельности в сфере образования ранее были представлены в докладах на заседании круглого стола, организованного СПбГУ в марте текущего года и посвященного обсуждению проекта закона «Об обязательных требованиях в Российской Федерации», а также в рамках ежегодной летней школы СПбГУ «Государственный контроль и надзор». Кроме того, авторы заключений приняли участие в разработке программ дополнительного образования, посвященных вопросам контрольно-надзорной деятельности, которые были открыты в СПбГУ в 2020 году («Контроль и надзор государства: новый подход» и «Коммуникационное и медийное обеспечение контрольно-надзорной деятельности»).