Как реформа контрольно-надзорной деятельности может помочь местному самоуправлению усилить свою роль
В Санкт-Петербургском университете состоялся круглый стол, посвященный модели организации муниципального контроля в контрольно-надзорной реформе. В мероприятии приняли участие ученые и практики, ведущие эксперты в области конституционного, муниципального и административного права из Санкт-Петербурга, Москвы, Екатеринбурга, Красноярска и представители органов местного самоуправления из разных регионов России.
Правительство Российской Федерации продолжает работу по реформированию контрольно-надзорной деятельности. Часть этого процесса — подготовка закона-спутника к закону о госконтроле. Он должен внести правки более чем в сотню отраслевых законов — об образовании, об отходах производства и потребления, пожарной безопасности, электроэнергетике, экспортном контроле и многие другие. На основе этого регуляторы разработают положения о видах контроля, в которых будут отражены содержание, длительность, глубина, параметры периодичности и количество плановых мероприятий для каждого вида контроля. Такие изменения должны разграничить разные виды контроля — это позволит стандартизировать действия инспекторов во время проверок. Эксперты отмечают, что в ходе реформирования нельзя забыть и о муниципальном контроле.
Начало реформе было положено в 2019 году. Президент России Владимир Путин поручил провести инвентаризацию обязательных требований, которые должен выполнять бизнес в ходе своей работы, дать им оценку: соответствуют ли эти требования современным реалиям.
Открывая круглый стол, декан юридического факультета СПбГУ Сергей Белов рассказал, что курс на повышение роли органов местного самоуправления в нашей стране в этом году поддержан на уровне Конституции. Внесенные летом поправки предполагают сближение органов государственного и местного самоуправления. Это позволит последним получить больше возможностей для осуществления своих функций.
Мне кажется, идея концепции единой публичной власти открывает перспективы восприятия органов местного самоуправления как органов публичной власти, наделения их полномочиями, в том числе контрольно-надзорного характера. Сейчас эти полномочия, которые должны быть осязаемыми, конкретными, недооцениваются.
Декан юридического факультета СПбГУ Сергей Белов
Профессор СПбГУ Наталья Шевелева согласилась, что чем ближе контроль и контролер к населению, тем более это адекватный способ реагирования.
Меж тем концепцией муниципального контроля пока никто на теоретическом уровне серьезно не занимался, рассказала Екатерина Шугрина, профессор, научный руководитель кафедры муниципального права и урбанистики ЮГУ. Эксперт уверена, что сейчас появился уникальный шанс этот пробел восполнить. Как раз одна из проблем, требующих осмысления, — отграничение отношений, возникающих при осуществлении муниципального контроля, от смежных. По словам Сергея Белова, включение академического сообщества, представителей высших школ в обсуждение этого вопроса должно добавить важный акцент на муниципальный контроль в масштабах контрольно-надзорной реформы.
Модератор круглого стола, доцент СПбГУ, директор Междисциплинарного центра исследований контрольно-надзорной деятельности в СПбГУ Екатерина Дмитрикова рассказала, что принятие Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» и подготовка закона-спутника актуализировали вопрос о разграничении видов контроля: государственного и муниципального. По ее словам, сегодня важно сформулировать признаки, позволяющие отграничить муниципальный контроль от государственного контроля (надзора), определить методологию формирования перечня видов муниципального контроля с учетом специфики объектов контроля. Также внимания заслуживает вопрос синхронизации контрольных полномочий и полномочий, связанных с применением мер административного принуждения.
При разработке закона-спутника появились затруднения, связанные именно с критериями, которые определяют тот или иной вид контроля, рассказал советник руководителя проектного офиса по реализации реформы контрольно-надзорной деятельности Аналитического центра при Правительстве Российской Федерации Алексей Пахомов. Для разграничения нужно понять, какие ценности и общественные отношения должны контролем защищаться, а какие могут защищаться другими инструментами — судебной системой, страхованием исков и другими. Но некоторые случаи регулируются в комплексе, на разных уровнях власти, и определить вид контроля и надзора становится сложно, а значит, появляются трудности в конструировании норм.
О проблемах реализации полномочий в рамках муниципального контроля рассказали представители муниципалитетов. Они обозначили типичные проблемы: финансирование, необходимое для реализации полномочий, невозможность осуществления муниципального контроля ввиду отсутствия объектов муниципального контроля.
Несмотря на сложности, возникающие в ходе реформы, разграничение видов контроля необходимо для реализации функций и компетенций муниципальных властей. Анна Васильева, доцент СПбГУ, рассказала, что сегодня многие муниципальные органы не ассоциируют себя с федеральным законом о контроле и надзоре, что фактически приводит к невыполнению надзорных функций: «Часто самые нижние уровни кадрово и финансово плохо обеспечены, им необходимо принять единые правила игры».
Эксперты уверены: вопросы местного значения должны иметь приоритет. Заведующий кафедрой административного права Уральского государственного юридического университета профессор Сергей Хазанов подчеркнул: «Нужно очертить и определить те сферы общественных отношений, где органы местного самоуправления осуществляют контроль. Реестр, который собирается разработать Министерство экономического развития, — это лучший вариант. Нам необходимы положения о контролерах. Мы не можем допустить, чтобы в масштабах страны органы местного самоуправления занимались импровизацией. Должна быть ясная и понятная парадигма».