LF Академия: Энергетическое право в России: настоящее и будущее

Экономика России остается достаточно зависимой от сырьевого сектора, несмотря на предпринятые в последние годы шаги. Вместе тем альтернативным источникам энергии, по оценкам специалистов, необходимо минимум полвека, чтобы пошатнуть позиции традиционных. Соответственно, спрос на юристов, специализирующихся в этой области, будет продолжать расти и подогреваться со стороны компаний и государства. «Сфера» поговорила с юристами о том, какие фундаментальные проблемы стоят перед энергетическим правом сегодня, как сбалансировать треугольник «компании — государство — потребитель» и на какие направления делать ставку молодому юристу в этой отрасли.

Роль энергетики в повседневной жизни начали осознавать только в конце ХХ — начале XXI века, в это же время получило развитие и соответствующее правовое регулирование. Кандидат юридических наук, директор Центра энергетического права СПбГУ Кристина Семенович отмечает, что в существовавшем до момента перехода к рыночной экономике социально-экономическом строе, снабжение потребителей энергией происходило всецело под контролем государства, и не приходилось говорить расширении регулирования и упорядочивании правоотношений в данной сфере.

«С переходом к рыночной экономике появилась заинтересованность субъектов ТЭК в отвечающем современным реалиям правовом регулировании. Тогда и энергетическое право начало обособляться и приобретать свойственные ему характеристики. Сейчас оно в полной мере является практически полезной самостоятельной отраслью, включающей в себя широкий спектр подотраслей, регулирующих отдельные сферы энергетики, как например, в сфере электроэнергетики или же в сфере ядерного права. При этом продолжается его становление и развитие, как в России, так и за рубежом», — считает Кристина Семенович.

Нормы энергетического права регулируют отношения, возникающие в связи с поиском, добычей, переработкой, поставкой, хранением, транспортировкой энергетических ресурсов, проектированием, строительством энергетических объектов, инновационной деятельностью, обеспечением энергетической и промышленной безопасности, а также антитеррористической защищенности. Все эти отношения возникают как на внутреннем рынке, так и при совершении внешнеэкономических сделок, отмечает доктор юридических наук, заведующая кафедрой энергетического права Университета имени О.Е.Кутафина (МГЮА) и директор Центра энергетического права СПбГЭУ Виктория Романова.

Отрасль, как считается, сравнительно недавно получила признание как комплексное самостоятельное направление. Однако кандидат юридических наук и управляющий партнер адвокатского бюро «Павел Хлюстов и Партнеры» Павел Хлюстов, отмечает, что битвы вокруг понятий «наука права», «отрасль права» или «комплексная отрасль права» не должны ставиться во главу угла.

«Для нашей страны гораздо важнее не схоластические рассуждения о месте энергетического права в категориальном юридическом аппарате, а понятное и практически реализуемое правотворчество и правоприменение. Поэтому давно стоит понять, что основные усилия следует сосредоточить на качественном решении практических проблем регулирования ТЭК. Их у нас предостаточно», — подчеркивает адвокат.

Проблемы и ключевые направления энергетического права

Сегодня перед энергетическим правом, по мнению доктора юридических наук Виктории Романовой, прежде всего, стоят фундаментальные проблемы правового обеспечения (регулирования):

  • баланс интересов поставщиков и потребителей энергетических ресурсов
  • доступ к энергетическим сетям
  • ценообразование в сфере энергетики
  • защита прав участников энергетических рынков

«Задачи совершенствования правового регулирования в сфере ТЭК можно решить путем проведения работы по унификации на национальном и международном уровнях. Для этого необходимо провести значительное количество правовых исследований. При этом стоит учитывать потребность в профильных специалистах — как для научной, так и для практической деятельности. Энергетические компании нуждаются в профильных кадрах высшей квалификации и в возможности систематического повышения ее сотрудниками», — поясняет Виктория Романова.

Нуждается энергетическое право также в систематизации и установлении определенного свода правил и понятий, отмечает директор Центра энергетического права СПбГУ Кристина Семенович. Данная отрасль, по мнению специалиста, является комплексной и требует фундаментального законодательного акта, определяющего правовой энергетический порядок России. Сейчас необходимо выработать четкий, непротиворечивый понятийный аппарат энергетического права. Терминологическая ясность является основой правильного правоприменения и позволит в полной мере связать все подотрасли энергетического права воедино и систематизировать законодательство, уверена Кристина Семенович. Системную проблему в энергетическом праве видит и адвокат Павел Хлюстов. Он отмечает, что юристы сталкиваются с неясностью правовых норм в каждом его сегменте.

«Практически любой нормативный акт написан так, что его невозможно однозначно истолковать. Но это еще полбеды. Содержание законов плохо соотносится между собой, создавая неразрешимые противоречия. Отсюда отсутствие предсказуемой правоприменительной практики, коррупционные проявления и произвол контролирующих органов. До тех пор, пока мы не справимся с этой проблемой, самые передовые точечные решения не возымеют должного результата», — отмечает специалист.

Треугольник «компании — государство — общественность»

Энергетическое право регулирует и частноправовые отношения (между энергетическими компаниями и физическими, юридическими лицами, которые приобретают ресурсы и услуги), и публично-правовые (между бизнесом, потребителями и уполномоченными государственными органами). Треугольник отношений «компании — государство — потребители» далек от баланса, отмечает Виктория Романова.

«Перекос при этом присутствует либо в сторону государственного регулирования, либо в сторону компаний, потребители же — на вторых ролях. Наиболее неблагоприятная ситуация сегодня на рынке тепловой энергии. За 2018 и 2019 годы дважды нормы законодательства в сфере теплоснабжения были признаны Конституционным Судом РФ противоречащими Основному закону России. Требуется проработка правового регулирования отношений по поставке тепловой энергии, по строительству, эксплуатации объектов тепловой энергии, правового положения субъектов рынка теплоэнергии и так далее», — рассказывает Виктория Романова.

Точечные исследования и практическое применение ряда нормативных актов, по словам Кристины Семенович, показывают, что еще остается место для усовершенствования баланса интересов потребителей и иных субъектов энергетических рынков. Хотя государство уже в полной мере обеспечивает максимальный уровень контроля там, где это необходимо, например, в деятельности естественных монополистов, важно обеспечить органичное сочетание публичного и частного права в рамках отрасли.

«Политика государства сейчас направлена на обеспечение стабильности в данной сфере, систематизацию и усовершенствование законодательства, стимулирование развития отрасли. Полезными в рамках развития отрасли будут предложения, основанные на анализе или субъективном опыте практической реализации действующего законодательства», — замечает директор Центра энергетического права СПбГУ.

Международная практика: связь и различия

Отечественное энергетическое право, несмотря на разработанные нормы и заложенные институты, остается сравнительно молодой отраслью с пробелами в правовом регулировании, отмечают эксперты. Зарубежная практика в этом свете с ее опытом и выработанными правовыми моделями — естественный источник импорта идей. Хотя перестройка энергетической системы в России происходила с учетом международного опыта, по словам Кристины Семенович, ни одна из созданных иностранными государствами моделей не была в чистом виде применена в российской действительности. Дело в том, поясняет специалист, что энергосистемы государств разнородны, как и объемы природных ресурсов, поэтому содержание и значение профильного права в разных странах отличаются. Уверен в том, что слепое копирование иностранных институтов обречено на провал, и Павел Хлюстов.

«Исходя из этого, изучение иностранного опыта является неотъемлемой частью правотворческой деятельности, но его имплементация требует серьезного критического подхода. У нас существует свои экономические, инфраструктурные и психологические особенности, требующие фундаментальной адаптации существующих моделей правового регулирования энергетических отношений», — поясняет адвокат.

Изучение зарубежного опыта правового регулирования в сфере энергетики и международное сотрудничество остается актуальным — для научных исследований и для образовательных программ. Сравнительно-правовые изыскания вместе с зарубежными коллегами при этом напрямую влияют и на практику, отмечает Виктория Романова. Например, изучение правого регулирования в других странах актуально для российских компаний, которые поставляют и транспортируют энергетические ресурсы за рубеж, строят там объекты, становятся акционерами и участниками иностранных структур. «В связи с этим им необходимо понимание условий доступа на зарубежные энергетические рынки, правового регулирования энергетических рынков за рубежом», — поясняет директор центра энергетического права СПбГЭУ.

Новые кадры и их приоритеты

Энергетика для юристов сегодня — одно из наиболее интересных и перспективных направлений деятельности, уверена Кристина Семенович. Ведущие вузы России организуют изучение энергетического права по программам магистратуры, бакалавриата и занимаются развитием этого направления. Например, кафедра энергетического права МГЮА организует для своих студентов практику в профильных компаниях (Минэнерго России, ПАО «Мосэнерго», ПАО «Российские сети», ООО «Газпромнефть энергосервис» и других), от которых успешные кандидаты получают предложения о трудоустройстве. В МГЮА и СПбГЭУ реализуются программы для аспирантов по энергетическому праву. В СПбГУ, помимо изучения энергетического права на уровне студенческой подготовки, планируется запуск программы дополнительного профессионального образования «Энергетическое право», где, в том числе, смогут обучаться и представители неюридических специальностей.

Активное развитие обусловлено не столько запросами самих абитуриентов, сколько потребностью государственного и частного сектора ТЭК, считает Павел Хлюстов. «Работодателям гораздо легче осуществить адаптацию подготовленных выпускников, чем обучать их с нуля. Тем более, современные условия диктуют юристам необходимость владения не только юридическими познаниями, но и хотя бы минимальным пониманием экономической и технической основы энергетической отрасли. Пока экономика России остается сырьевой (а это не менее 20 лет), спрос на юристов в этой области будет только расти», — предсказывает адвокат.

Энергетические компании, например ПАО «Газпром», самостоятельно определяют набор приоритетных направлений для обучающихся и научных исследований, открывая программы и центры в вузах. Корпоративное управление, правовое обеспечение доступа на зарубежные энергетические рынки, правовое регулирование транспортировки, транзита и хранения энергетических ресурсов — именно в этих направлениях в первую очередь заинтересованы в компании. Интерес бизнеса в повышении квалификации юридических кадров и совершенствовании правового регулирования в ТЭК внушает специалистам оптимизм.

Курсы энергетического права для бакалавров построены таким образом, чтобы будущие юристы могли определиться с направлением карьеры в сфере ТЭК, сделав выбор в зависимости от своих приоритетов, отмечает Виктория Романова. Первая развилка — отрасль энергетики, где выбор можно сделать между газовой, нефтяной, угольной, атомной и электроэнергетикой, теплоснабжением. Второй этап заключается в выборе будущего места работы: энергетические компании, государственные органы, суды, консалтинговые компании. Последнее, с чем определяются студенты, — это направление деятельности работодателя (добыча, поставка, транспортировка) и конкретного департамента (договорный блок, претензионно-исковой, корпоративный и другие).

Директор Центра энергетического права СПбГЭУ отмечает, что молодые юристы ТЭК — участники конкурса «Молодежная модель энергетического законодательства» среди приоритетных направлений в сфере ТЭК в 2019 году выделили правовое регулирование экспорта газа, обеспечение безопасности объектов ТЭК, правовой режим электроавтомобилей и использования возобновляемой энергии (ВИЭ), а также регулирование биржевой торговли энергетическими ресурсами.

Список приоритетных направлений кандидат юридических наук Кристина Семенович дополняет еще одним пунктом — повышение энергетической эффективности и энергосбережения внутри страны. Важность этого сегмента в сфере правового регулирования энергетики России, по прогнозу специалиста, только возрастает: рациональное использование энергоресурсов — стратегическая цель государственной политики. Ограничение только такими инструментами, как рост цен на ресурсы и ужесточение ответственности, не даст желаемых результатов в виде формирования рационального использования энергетических ресурсов, повышения субъектами рынка собственной энергоэффективности и привлечения инвестиций в эту сферу.

«Низкий уровень понимания в обществе остроты проблематики, сложность и разобщенность законодательства в этой сфере влечет за собой неконтролируемый расход энергетических ресурсов, уклонение от соблюдения предусматриваемого объема обязательств и ужесточение ответственности за нерациональное и неэффективное расходование энергоресурсов потребителями. Наличие квалифицированных юридических кадров будет способствовать реализации данного направления государственной энергетической политики. Они смогут оказать достаточный уровень поддержки потребителям — направить, разъяснить и обеспечить следование предъявляемым требованиям», — отмечает Кристина Семенович.

Правовое регулирование энергетики в мире Греты Тунберг

Через корректировку правого регулирования в сфере энергосбережения и энергетической эффективности, по мнению Виктории Романовой, целесообразно развивать и такое направление отрасли, как защита окружающей среды от негативного воздействия.

«Правовых исследований в этой области пока очень мало. Поскольку оба направления (энергосбережение и энергетическая эффективность) тесно связаны с применением новых технологий, необходимо восполнять и пробелы в области правового обеспечения инновационной деятельности в сфере энергетики на национальном и международном уровнях на всех стадиях: добыча, производство, поставка, транспортировка, передача, хранение энергетических ресурсов, проектирование, строительство, эксплуатация энергетических объектов», — отмечает специалист.

Достижения современной науки и техники «загнали» человечество в своеобразную ловушку, та же переработка углеводородов, являясь неотъемлемой частью развитой экономики, таит в себе серьезные экологические риски. Взрыв на нефтяной платформе Deepwater Horizon в Мексиканском заливе привел к негативным последствиям, которые не удалось устранить за прошедшие 10 лет, приводит пример Павел Хлюстов. Хотя экологические катастрофы побуждают ученых с удвоенной силой искать альтернативы возобновляемой энергетике, как минимум в ближайшие 50 лет, уверен специалист, человечество останется зависимым от традиционных источников.

«Все это побуждает задуматься над развитием глобальной системы экологической безопасности, которая возложит основную нагрузку на отдельные страны и крупные энергетические компании. Естественно, любой бизнес склонен к сокращению своих издержек, а это означает, что вопросы экологии нельзя решить лишь на основании жестких нормативных барьеров. В этой связи необходимо задуматься о выработке сбалансированных правовых механизмов, которые позволили бы минимизировать затраты частных энергетических компаний, ответственно подходящих к проблеме окружающей среды», — рассказывает адвокат Павел Хлюстов.

Цель не будет достигнута исключительно за счет комплексных государственных преференций, уверен эксперт — необходимо будет развивать и доступный рынок «зеленого» финансирования. Пока с «зелеными» кредитами и облигациями в России только начали работать, однако адвокат уверен, что без этих финансовых инструментов многие экологические проблемы останутся нерешенными еще долгие десятилетия.