Николай Кропачев: «Решение суда всегда затрагивает чьи-то интересы»

Николай Михайлович Кропачев

Уставный суд Петербурга, отмечающий сегодня 15-летие, стал в период с 2000 по 2005 годы по-настоящему знаковой структурой. Многие решения, вынесенные им в те годы, оказали серьезное влияние не только на политическую жизнь города, но и на становление всей российской судебной системы. О том, почему эта структура не появилась в большинстве регионов страны, что суду удалось сделать для Северной столицы и каково это — быть последней инстанцией, которая выносит судьбоносные решения, рассказывает первый председатель Уставного суда Петербурга (2000–2005), ректор СПбГУ Николай Кропачев.

Расскажите, пожалуйста, об истории создания Уставного суда в Петербурге, как формировался его судейский состав и по какой причине вы приняли решение баллотироваться?

С 1991 года я был деканом специального факультета СПбГУ по подготовке юридических кадров. В Университете «на этом факультете» получали второе высшее образование депутаты Ленсовета, а затем и Законодательного собрания Санкт-Петербурга. Замечу, что из первого (1991) набора студентов спецфакультета, среди которых было почти 100 депутатов, только менее чем 60 удалось рано или поздно завершить весь курс обучения и получить диплом Университета, так что не могу сказать, что у всех депутатов были основания меня поддерживать. Другие формы «участия в политической жизни» Петербурга меня не привлекали, поэтому, когда в 2000 году мне (тогда уже декану юридического факультета СПбГУ) группа депутатов предложила выдвинуть мою кандидатуру в состав нового Уставного суда, я отказался. 

Однако позже я узнал, что в состав суда баллотируется декан юридического факультета из «непрофильного вуза», качество образования в котором не позволяло надеяться на высокий уровень квалификации преподавателей. Когда я понял, что такие люди могут стать судьями Уставного суда (а этот претендент, узнав, что я отказался баллотироваться, пришел ко мне познакомиться и на встрече не скрывал, что будет претендовать ни много ни мало на должность председателя суда), то переменил свое решение. И на следующее обращение депутатов я ответил согласием. 

В начале 2000-х годов Уставный суд Петербурга громко заявлял о себе, часто становясь последним арбитром в жизненно важных для города спорах. Однако после вашего ухода из суда в 2005 году о резонансных делах, которые бы он разбирал, ничего не слышно. Это объясняется тем, что выросло правосознание властей? Или просто в городе больше нет столь громких проблем?

Борьба интересов и связанные с ней споры никуда не делись, даже наоборот — стали более активными. Однако за последние десять лет изменилось не только законодательство, но и сама система правосудия. Так, если в 1998 году Конституционный суд постановил, что «лишение нормативных актов субъектов Российской Федерации юридической силы, по смыслу статей 5 (часть 2), 73 и 118 Конституции РФ, возможно лишь органами конституционного судопроизводства, если такое их правомочие предусматривается конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации» (постановление Конституционного суда РФ от 16 июня 1998 года № 19–п), то уже через 9 лет Верховный суд Российской Федерации вынес иное решение. Согласно постановлению пленума Верховного суда РФ от 29 ноября 2007 года № 48, «если в субъекте Российской Федерации такой суд не создан (то есть отсутствует возможность осуществления иного судебного порядка оспаривания нормативных правовых актов на предмет соответствия их конституции или уставу субъекта Российской Федерации), то в целях реализации гарантированного частью 1 статьи 46 Конституции РФ права на судебную защиту рассмотрение названных выше дел осуществляется судами общей юрисдикции». Поэтому задачи, которые раньше мог решить только Уставный суд, сегодня вполне успешно могут быть решены судами общей юрисдикции или Конституционным судом.

Кроме того, наш состав суда с 2004 года стал принимать к рассмотрению заявления любого гражданина не только по вопросам соответствия уставу законов Санкт-Петербурга, но и относительно решений губернатора, правительства города, комитетов, других нормативных актов Санкт-Петербурга, а также актов органов местного самоуправления (в 2004 году мы вынесли даже специальное постановление об этом).

Это было «революционное» решение. Оно позволило горожанам начать активно защищать свои права в Уставном суде. Количество обращений возросло в несколько раз. Я и часть судей радовались появлению большой и ответственной работы.

Однако предоставление таких широких прав на судебное оспаривание в Уставном суде соответствия решений губернатора, правительства, комитетов правительства уставу города просто по заявлению любого горожанина, а не только группы депутатов закса понравилось далеко не всем. Для того чтобы остановить поток обращений, депутаты Законодательного собрания (в том числе и те, которые после истечения наших полномочий вошли в новый состав суда) срочно внесли специальное изменение в устав нашего города. И теперь горожане вправе обратиться в Уставный суд только с жалобами на законы Санкт-Петербурга и только в отношении тех конкретных норм, которые применены или подлежат применению к ним лично. 

Решение Уставного суда окончательное и обжалованию не подлежит. Не давила на плечи такая ответственность, когда вы были фактически вершителем судьбы огромного мегаполиса?

Откровенно говоря, страшно давила. Когда я и мои коллеги готовились к оглашению самого первого решения Уставного суда, ко мне подошла Вера Георгиевна Ильинская (судья-секретарь суда, а до этого судья городского суда Санкт-Петербурга с более чем 20-летним стажем) и спросила: «Ну что, почувствовали?» Я просто не понял вопроса и попросил уточнить, что она имеет в виду. Вера Георгиевна ответила: «Я столько лет была судьей, но никогда не выносила окончательных решений, всегда знала, что есть высшие инстанции. А сейчас… Это колоссальное чувство ответственности». Лучше, пожалуй, и не скажешь. Зная, что ты — последняя инстанция, делаешь все, чтобы не допустить ошибки, чтобы не было даже повода сомневаться в объективности вынесенного решения.

Мне хорошо запомнилось обсуждение одного из знаковых дел. Судья-докладчик за пару недель подготовила проект решения, раздала его всем судьям, и мы приступили к обсуждению проекта. В первый же день, даже, можно сказать, в первый час нашей совместной работы стало понятно, что правовую позицию судьи-докладчика, кроме нее, не разделяет никто (и я в том числе). Замечу, что по моему предложению с первого заседания мы установили порядок, согласно которому председатель суда высказывал свою позицию последним (такой же порядок уже почти 300 лет действует на нашей кафедре при обсуждении любых вопросов). Кроме того, председательствующий должен был при ведении заседания строго воздерживаться от каких-либо оценок выступлений других судей. Итак, у всех судей, кроме судьи-докладчика, была иная, прямо противоположная позиция. Все готовы были голосовать. А я предложил денек-другой подумать, снова встретиться и обсудить. Через пару дней обсуждение того же самого проекта показало, что у этой правовой позиции появился еще один сторонник (и вовсе не я), а еще через пару недель суд подавляющим большинством голосов (возможно, даже единогласно, или только я был против) поддержал проект судьи-докладчика.

Когда Уставный суд только создавался, существовало мнение, что он будет политизированным и ангажированным той или иной ветвью власти. Были ли основания для таких опасений, и сбылись ли они?

Дело в том, что многие почему-то считают, что если судьи принимают решения по политическим делам, то они политизированы. А ведь на самом деле политиканство — это когда человек руководствуется не законом, а собственными политическими пристрастиями. Один из моих бывших коллег, который был судьей Уставного суда, не скрывая, говорил о том, что он политик. Он не единожды напоминал нам об истории с Авраамом Линкольном, который выскочил в окно, чтобы сорвать кворум. Вот это и есть политиканство. Если твоя позиция в суде не получила поддержку, нужно доказывать, убеждать большинство в правильности своих юридических аргументов, слушать и слышать аргументы других судей, а не срывать кворум. Многие судьи в первом составе суда умели так работать, поэтому в ходе обсуждения проектов судебных решений мы не раз и не два меняли свою правовую позицию в результате долгих совместных обсуждений, в результате совместного исследования. Порой мы работали над проектами решений несколько недель, сидели в совещательной комнате по 10–12 часов и искали правовые аргументы для того, чтобы убедить своих коллег в правильности своей позиции.

К сожалению, категорически неправильный импульс обществу давали сами стороны процесса, а вслед за ними и СМИ. Нужно было анализировать правовые аргументы, а все сводилось к банальным фразам: «Победил губернатор» или «Победила законодательная власть». Ведь когда водитель нарушает правила дорожного движения и ему выписывается штраф, никто не говорит, что он проиграл, а инспектор ГИБДД выиграл. Это просто исполнение закона, и ничего больше. 

А какие самые значимые, на ваш взгляд, дела рассматривал Уставный суд в 2000–2005 годах? Удавалось ли, вынося решение, соблюдать баланс интересов?

Любое решение неизбежно затрагивало чьи-то интересы. Напомню, что Уставный суд «рассматривал споры между законодательной и исполнительной властью» и «давал официальные толкования Устава Санкт-Петербурга». 

Например, когда мы выносили решение по бюджету Петербурга, оказалось, что не существует нормативно установленного и прозрачного как для депутатов, так и для рядовых горожан порядка расходования бюджетных средств. Схема была такая: Законодательное собрание в долгих спорах законом Санкт-Петербурга утверждало бюджет города, в котором все расходы были четко зафиксированы за конкретными статьями бюджета. Подразумевалось, что исполнительная власть будет в своей работе руководствоваться этим законом. Оказалось, что все не так. Для того чтобы перебросить сотню миллионов рублей с одной статьи на другую (например, вместо «помощи многодетным матерям» — на «содержание аппарата губернатора»), вице-губернатору не нужно было убеждать Законодательное собрание внести изменение в закон о бюджете Петербурга и привлекать внимание к этому вопросу всех горожан. Ему достаточно было наложить на соответствующем ходатайстве простую, на первый взгляд ничего не значащую резолюцию — «Петрову», и такое «решение» о перемещении бюджетных средств принималось соответствующими органами к исполнению. На вопрос суда: «Что означала эта резолюция?» — вице-губернатор объяснил, что она означала — «перевести». Таким способом за один день переводились десятки миллионов рублей. Причем какого-либо учета этих писем — ходатайств о переводе средств и резолюций «Петрову» — не существовало вовсе. 

То есть получалось, что городской парламент только на бумаге обладал полномочиями утверждать бюджет по конкретным статьям (направлениям расходования средств). А фактически подчиненные губернатора Яковлева сами принимали решения о направлениях расходования, причем любых бюджетных средств Петербурга. В решении Уставного суда приводится устрашающая статистика: «сложилась правоприменительная практика перемещений бюджетных ассигнований, количество которых, как следует из показаний начальника организационно-правового управления Комитета финансов Санкт-Петербурга В. А. Винокурова, доходило до десяти тысяч в год. Как показал на судебном заседании председатель Контрольно-счетной палаты Санкт-Петербурга Д. А. Буренин, практика перемещения бюджетных ассигнований между главными распорядителями средств бюджета Санкт-Петербурга приводила к тому, что в Санкт-Петербурге "в ходе исполнения бюджета Санкт-Петербурга около 80 % статей бюджета Санкт-Петербурга нарушалось"» (Постановление № 059–П по делу о проверке соответствия Уставу Санкт-Петербурга положений пунктов 2, 4, 5 статьи 20 Закона Санкт-Петербурга от 30 октября 2002 года № 535–56 «О бюджете Санкт-Петербурга на 2003 год»). Конечно, возможность проводить переброску средств должна быть. Но тогда должен быть и строго прописан механизм согласований, учета и контроля этого процесса.

А вот еще один пример. Губернатор инициировал принятие решения о снижении базовой ставки для расчета зарплаты служащим Петербурга. Уставный суд, изучив все обстоятельства, пришел к выводу, что это решение противоречит уставу города, поскольку не гарантирует реализацию права каждого на непрерывное улучшение условий жизни в пределах имеющихся ресурсов. Важный нюанс: к моменту, когда вышло постановление суда по этому вопросу, заработная плата уже на протяжении какого-то времени была снижена. И каждый служащий города имел право потребовать пересчета зарплаты за определенный период и выплаты всех денег. Безусловно, перспектива того, что тысячи людей обратятся с таким заявлением, власть не обрадовала. Но отмечу, что лишь единицы воспользовались своим правом и им автоматически был произведен перерасчет. Суд не побоялся вынести законное и справедливое решение, а вот подавляющее большинство служащих воспользоваться своим правом не решились (см. Постановление № 053–П по делу о проверке соответствия положений пункта 3 статьи 1 Закона Санкт Петербурга от 3 июля 2002 года № 337–33 «О внесении изменений в законы Санкт-Петербурга, регулирующие оплату труда лиц, замещающих государственные должности Санкт-Петербурга, государственных служащих Санкт-Петербурга и лиц, замещающих муниципальные должности в Санкт Петербурге» Уставу Санкт Петербурга).

Из других знаковых дел назову дела о толковании Устава Санкт-Петербурга по вопросу о полномочиях Законодательного собрания и губернатора Санкт-Петербурга, о порядке назначения вице-губернаторов Петербурга, о праве губернатора самостоятельно заключать договоры Санкт-Петербурга, о праве губернатора подписывать договоры Санкт-Петербурга, о порядке распределения земельных участков, о порядке создания органов государственной власти Санкт-Петербурга, об уплотнительной застройке, о праве Законодательного собрания участвовать в назначении вице-губернаторов и пр. (см. Некоторые знаковые решения, принятые Уставным судом Санкт-Петербурга в 2000–2005 годах; председатель Уставного суда — Н. М. Кропачев).

В конце 1990-х по вашей инициативе началась компьютеризация судов Санкт-Петербурга.

Не надо преувеличивать. Что касается бюллетеня судебной практики судов Санкт-Петербурга и Ленинградской области — в этом мы действительно были первыми, но ничего не могло бы получиться без доброй воли руководства общих и арбитражных судов, которые согласились с моим предложением отдавать решения нам (преподавателям-юристам) для публикации их в журнале. Большую поддержку оказал в те годы (в конце 1990-х) первый вице-губернатор Санкт-Петербурга по финансам И. Ю. Артемьев. Мы несколько раз подолгу обсуждали с ним значение открытости судебных решений, аудиовидеозаписи судебных заседаний, и в результате появилось распоряжение губернатора Санкт-Петербурга, которое предусматривало выделение финансовых средств на охрану судов, ремонт зданий и на компьютеризацию судов в целях публикации судебных решений. К 2002 году проект в основном был успешно завершен (см. Открытость судебных решений).

При этом, и будучи ректором СПбГУ, вы не раз подчеркивали особое значение информационных ресурсов. С точки зрения информационного обеспечения, что, на ваш взгляд, необходимо для развития судебной системы сегодня?

Открытость судебной системы Санкт-Петербурга, которая сформировалась к 2002–2003 годам, была беспрецедентной для России. Тогда судебные решения впервые стали публиковаться в открытом доступе: в сети Интернет, на сайте юридического факультета СПбГУ и в журнале «Судебная практика судов Санкт-Петербурга и Ленинградской области». В последнее десятилетие руководством федеральных судов было сделано многое для того чтобы уже во всей стране каждый желающий имел свободный доступ к решениям российских судов. Безусловно, то, что было сделано в Петербурге в 1996–2003 годах, было колоссальным шагом вперед, но я не могу сказать, что сделанное нами решило все проблемы. 

Да, информация о судебных решениях стала открытой, а теперь уровень открытости информации о законах и судебных решениях еще выше. Информация-то открыта, но вот понятна ли она тем, у кого нет юридического образования? Тем более что и юристам порой бывает нелегко понять и правильно применить эту информацию. Уже несколько лет преподаватели-юристы, аспиранты и студенты СПбГУ осуществляют мониторинг правоприменения. И вот уже более года они же в сотрудничестве с учеными — филологами, психологами и социологами — анализируют нормативные акты органов власти субъектов Северо-Западного федерального округа. Уже изучено свыше 45 тысяч региональных нормативных актов, чтобы выяснить, насколько хорошо чиновники владеют русским языком и легко ли понять их обычному человеку. Результаты нас не радуют (см. «Как правило», чиновники соблюдают правила русского языка лишь «в исключительных случаях»).

На мой взгляд, следующий шаг, который нужно сделать, — научить представителей профессиональной сферы писать и говорить так, чтобы простым людям их язык был понятен. Бывает, что гражданин, который обращался в суд, из текста судебного решения не может понять, выиграл он дело или проиграл. А если говорить об уставных судах, то иногда случается так: чтобы явно не поддерживать ни одну из сторон спора, судьи пишут решение таким образом, что никто ничего не может понять.

Говоря о доступности языка, я не имею в виду только уровень грамотности устной и письменной речи юристов или, например, чиновников, медиков, других специалистов. Исследование «Качество использования русского языка в профессиональных целях», проведенное Центром социологических и интернет-исследований СПбГУ, показало, что население не то чтобы недовольно качеством речи специалистов, а просто не понимает, что они говорят. Получается, что в обществе существует стратификация и люди говорят как будто на разных языках. Ситуацию надо срочно менять.